Stor förvirring när miljonerna ska fördelas

Det är ingen hemlighet att samverkan är en klart lysande ledstjärna i den nuvarande regeringens forskningspolitik. Samverkan är också något som samtliga lärosäten ägnar sig åt. Även om regeringen inte riktigt verkar lita på att det förhåller sig så, åtminstone inte utan att tillämpa en särskild indikator.
Samtidigt är det, enligt en ovanligt enig sektor, tämligen svårt att ”mäta” samverkan, genom att koka ner detta vittfamnande begrepp till något som låter sig avläsas med hjälp av en indikator.

Större chans för mindre lärosäten
Regeringen har tidigare visat sig vilja ge högskolorna och de nya universiteten extra resursförstärkningar och så tycks vara fallet även denna gång. Det inte alls svårt att räkna ut att mindre lärosäten har större chans att kamma hem medel genom samverkan, än via de gängse kvalitetsindikatorerna bibliometri (citerad och publicerad forskning) och externa medel.
Detta beror helt enkelt på att ett större lärosäte kvantitativt ägnar sig åt mer omfattande samverkan, vilket inte är en fördel när samverkan ska kartläggas och ”mätas”.

Ju större lärosäte desto svårare, eller åtminstone krångligare, att konkret redovisa allt som kan räknas som samverkan. Underlaget till samverkansindikatorn handlar för all del inte om att exakt redovisa uppnådda resultat, mer om att beskriva strategier för nämnda samverkan.

Det är sannolikt aningen orättvist att tala om en retorisk skönhetstävling, men eftersom ”samverkan” är ett så pass tolkningsbart begrepp skadar det inte om lärosätet vet hur man formulerar sig på vad man kan kalla politiskt säljande vis.

Vinnova utförde pilotstudie
När samverkansindikatorn nu introducerats i budgeten för 2018 ökar det penningströmmen till mindre lärosäten. Drygt 100 miljoner fördelas för samverkan, som därmed jämställs ekonomiskt med de andra två indikatorerna. Sammanlagt tillförs lärosätena dryga 300 miljoner baserat på indikatorerna. Det rör sig alltså inte om gigantiska summor, men det politiska symbolvärdet är högt.
Dessutom kom samverkansindikatorn som en budget­överraskning för sektorn.

Indikatorn baseras på de pilotstudier som Vinnova genomförde för att utvärdera lärosätenas samverkan, men att resultaten (det vill säga en av pilotstudierna) skulle användas för att fördela pengar i budgeten för 2018 ingick inte i förutsättningarna när piloterna genomfördes.
Att samverkansindikatorn kom överraskande beror också på att sektorn med kraft hade tillbakavisat pilotstudierna som fungerande modell.

Det bidrog också till förvåningen att ett helt nytt resursfördelningssystem står för dörren, i dagarna ska den pågående styr- och resursutredningen redovisa huvuddragen i det pågående arbetet. Enligt direktiven ska utredningen bland annat föreslå ”hur samverkan med det omgivande samhället ska premieras ekonomiskt”.
Det hade därmed varit möjligt att vänta på det nya systemet, i stället för att klämma in den impopulära Vinnovaindikatorn som en högst tillfällig lösning.
Men nu finns den alltså där och innebär att lärosätena tilldelas antingen 5 miljoner, 3,3 miljoner eller 1,6 miljoner.

Deltagande i pilotstudien var frivillig
För att komma fram till fördelningen har departementet dock inte använt Vinnovapiloten rakt av; eftersom medverkan i framtagandet av piloten var frivillig fanns inte underlag för att fördela till alla.
Utbildningsdepartementets lösning på detta blev att låta de som inte deltagit (som Högskolan i Skövde och GIH) ändå belönas för samverkan, med den lägsta summan.

Det lärosäte som inte levererat underlag tilldelas alltså lika mycket som de som anses ha presterat ”sämst”.
De som inte deltog ska rimligtvis inte straffas för att förutsättningarna ändrades, men om alla får pengar går det knappast att hävda att det är lärosätets faktiska strategier för samverkan som belönas.
Att indikatorn ändå fick ta plats i budgeten signalerar snarare den politiska viljan, att framhålla ”samverkan”.

Lars Niklasson är rektor vid Högskolan i Skövde som inte ingick i Vinnovaunderlaget och som därför tilldelades lägsta summan, 1,7 miljoner ur samverkanspotten.

Han tillträdde som rektor efter att pilotstudierna genomfördes och säger att det är oklart varför Skövde valde att inte delta.
– Jag är besviken över att vi inte var med, vi är nämligen väldigt framgångsrika när det gäller samverkan.

Samverkansdelen är en större andel för högskolor och nya universitet än de andra indikatorerna, säger Lars Niklasson.

Han har till och med varit i kontakt med utbildningsdepartementet för att undersöka om Högskolan i Skövde kunde få delta ”i efterhand”, men fick besked att det inte var möjligt.
– Men det gick ju hyfsat ändå för oss, 1,6 miljoner är mycket pengar för högskolan.

Han tycker också att det är skäligt att Högskolan i Skövde fick vara med och dela på samverkanspotten.
– Det är inte lätt att mäta samverkan och det är viktigt med transparenta principer, grunden för fördelning är inte alltid transparent, säger Lars Niklasson som hoppas att det kommande systemet för styrning och resurstilldelning ska innebära en ändring och bli mindre svårtolkat.

Omöjligt sätta indikator på samverkan
Uppsala universitet tilldelades samma summa som Högskolan i Skövde, dock på olika premisser, då Uppsala hade deltagit i Vinnovastudierna.
– Det är både intressant och beklagansvärt att samverkansindikatorn används i 2018 års budget, säger Eva Åkesson, rektor vid Uppsala universitet.
– Det är svårt att spekulera i varför regeringen väljer att använda den, i stället för att invänta det nya systemet för resurstilldelning.

Några närmare besked om varför indikatorn finns med i nästa års budget har inte lärosätena fått, inte heller några förvarningar om att så skulle bli fallet.

Eva Åkesson menar också, i likhet med en övertygande majoritet i sektorn, att det är närmast omöjligt att alls sätta en indikator på samverkan.
– Det innebär risk för förenkling och trivialisering som snarare motverkar samverkan.

Hon konstaterar vidare att det innebär att de stora lärosätena är förlorare, på grund av konstruktionen.
– Om politiker vill omfördela basanslag till de mindre lärosätena får vi respektera det, däremot måste de vara tydliga med vad de vill, så att retorik och praktik hänger ihop.

Hon efterlyser generellt en mer förtroendefull dialog mellan lärosäte och departement.
– Nu kommer saker som en överraskning, utan förberedelser, säger Eva Åkesson och nämner förutom samverkansindikatorn sådant som den nu tillbakadragna propositionen om breddat deltagande och landsbygdskommitténs betänkande som innehöll nya påbud för sektorn.
– Under den här regeringen har det tyvärr blivit mindre dialog och öppenhet. Det handlar alltså inte om att läro­sätena ska få det som vi vill, utan om att vi ska veta vad politiken vill och vad man tänker göra.
– Jag önskar att man fredade basanslagen från pekpinnar. Som det är nu är medel som vi till synes fritt får förfoga över i själva verket inte fria.

I likhet med Lars Niklasson sätter Eva Åkesson sitt hopp till den kommande styr- och resursutredningen, om att den ska leda till ett nytt, tydligt och transparent system som innebär att lärosätena behåller rådigheten över verksamheten.

Begränsad insyn i plånboken

Regeringen redovisar att basanslagen ökat i andel från 2016 till 2017. Men enligt SCB har andelen minskat. 
– Budgeten bör vara mer transparent, säger SULF:s chefsutredare Karin Åmossa.

Hur stor del av statsbudgetens FoU-medel utgörs av basanslagen till universitet och högskolor?
Karin Åmossa kan konstatera att det är en fråga som inte är helt enkel att besvara, särskilt inte om man vill jämföra förändringar från år till år. När hon granskade de senaste fem årens budgetpropositioner upptäckte hon nämligen att det finns flera svar på samma fråga.
Utfallet kan variera beroende på om uppgifterna hämtas från utbildningsdepartementets budgetproposition eller från Statistiska centralbyrån, SCB.

För att ta ett exempel uppgav departementet att universitetens och högskolornas andel av statens budget för forskning och utveckling, FoU, 2016 utgjorde 41,3 procent, medan den enligt SCB var 50 procent. Om man däremot jämför 2017 års budget så uppger utbildningsdepartementet och SCB samma procentsiffra, 47,4 procent. Enligt SCB:s statistik innebär det alltså en minskning jämfört med året innan – men departementet har tvärtom kommunicerat att andelen ökat.

”Pengar som inte fanns i verkligheten”
Den ursprungliga anledningen till att Karin Åmossa ville jämföra olika år var för att undersöka utvecklingen av andelen direkta anslag till lärosätena, vars ökning är en fråga som regeringen säger är prioriterad.
– Jag blev förvånad över att jämförelsen mellan åren 2016 och 2017 visade en ökning av de direkta anslagen med 3,2 miljarder, eller 6,2 procentenheter. Det var pengar som inte var aviserade och heller inte finns i verkligheten.

Karin Åmossa undrade därför om utbildningsdepartementet möjligen hade adderat anslagen till Sveriges lantbruksuniversitet (som sorterar under näringsdepartementet) samt ALF-medlen, enkelt uttryckt de pengar som staten ger till landstingen för att bedriva klinisk forskning och utbildning. Hon ville jämföra underlagen för 2016 och 2017, men också tidigare år.

Beskedet från utbildningsdepartementet blev dock att bakgrundsdata för 2017 inte var tillgängliga, i stället hänvisas till SCB:s statistik.

För att komplicera det hela ytterligare uppger departementet att eventuella skillnader i utfall skulle kunna förklaras med att det går att mäta både i ”medel efter mottagare” och ”medel efter ändamål”, kategorier vars benämning förklarar vad det handlar om. ”Medel efter mottagare” är de direkta anslag som universitet och högskolor får ta emot; ”medel efter ändamål” baseras där­emot på de enkäter som SCB gör, där lärosäten får redovisa vad de använt sina medel till. Vilket innebär att anslag kan återfinnas under bägge kategorierna.
– Departementet uppger att man tidigare har rapporterat efter ändamål, men att man från och med budgetpropositionen för 2018 rapporterar efter mottagare, vilket skulle förklara varför siffror kan variera, säger Karin Åmossa.
– Samtidigt har tabellerna i budgetpropositionen, åtminstone sedan 2011 haft rubriken ”Medel från statsbudgeten efter mottagare”.

Efterlyser mer transparens
Hon hänger sig inte åt några konspiratoriska resonemang om att departementet skulle ha ägnat sig åt varierande sätt att redovisa för att få exempelvis ökningar av anslag att framstå som större än vad de i själva verket är.

Karin Åmossa har också respekt för att det kan vara komplicerat att räkna, också för utbildningsdepartementet, men ser det samtidigt som problematiskt att det ska vara svårt att få tillgång till underlag för budgetens tabeller.
– Budgeten är statens plånbok, vad som betalas ut och på vilka grunder borde vara mer transparent och lättillgängligt.
– Regeringen förväntar sig ju så mycket av redovisning från lärosätenas sida, då borde man själv vara en förebild och kunna ge exakta besked om vad universitet och högskolor får.

Högskolan ska fredas
från otydliga mål

Pengarna i en påse, i stället för två. Det väntar en omvälvande förändring av systemet för den statliga finansieringen av högre utbildning och forskning.
Åtminstone är det en stark signal från styr- och resursutredningen, ofta benämnd Struten.

Till årsskiftet kommer utredningen att offentliggöra huvuddragen ur det pågående arbetet. Där framhåller man bland annat möjligheten att lärosätena får en samlad anslagspåse, i stället för det som nu gäller: en påse till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och en för forskning och utbildning på forskarnivå.
– I dagens system tar pengarna till universitet och högskolor väldigt många vägar in till lärosätena, säger utredaren Pam Fredman, som ser samlade anslag som ett av flera sätt att skapa långsiktiga förutsättningar för lärosätena.

Utredningen diskuterar i det sammanhanget kontrakt mellan stat och lärosäten, kontrakt där staten kan formulera uppdrag, men där lärosätena beslutar om hur det ska genomföras.
– I en sådan överenskommelse skulle politikerna få lita på att lärosätena tar det samhällsansvar man redan har. Det kommer att kräva en hel del av lärosätena själva, man måste kunna motivera sina egna prioriteringar, säger Pam Fredman.

”Politiska mål kan ställa till det”
Utredningens ambition är att skapa långsiktighet och att freda sektorn från otydliga mål och kanske framför allt hastigt påkomna uppdrag.
– De politiska målen ställer ibland till det, när lärosäten avkrävs ständigt nya insatser och tillförs nya utbildningsplatser, trots att nya platser på lärarutbildningen inte löser problemet med lärarbrist, om inte studenterna är intresserade av att välja den utbildningen.

Pam Fredmans utredning vill se ett styr-och resurstilldelningssystem som bekräftar att lärosäten är en unik institution som inte ska behöva ge avkall på akademiska värden.
Under utredningsarbetet har hon ägnat mycket tid åt diskussioner och förankring av det som ska överlämnas till regeringen som ett färdigt betänkande i december 2018.

Att i ”halvtid” presentera huvudspåren på utredningens hemsida är ingen formell delrapport, utan ett initiativ från Pam Fredman, som ett sätt att stimulera ytterligare diskussioner.
Hon hyser också gott hopp om ett positivt mottagande, förutom inom sektorn också av den politiska nivån och inom näringslivet.

Översyn har diskuterats länge
Det system som i dag gäller för styrning och tilldelning av resurser infördes 1993 och utgick från propositionerna ”Universitet och högskolor – frihet för kvalitet” och ”Högre utbildning för ökad kompetens”.
Att systemet bör ses över har länge diskuterats och efterlysts samt varit föremål för utredningar, som Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning och forskarutbildning (SOU 2005:48) och Resurser för kvalitet (SOU 2007:81).
Från dessa har delar av förslagen genomförts, men i övrigt har nuvarande system alltså tillämpats sedan 1993.

I direktiven till ”Struten” påpekas att förslag i de tidigare utredningar som rört resurstilldelning har varit svåra att genomföra, då de antingen krävt stora resurstillskott eller förutsatt att antalet studenter i högskolan minskas.
Den här gången ska utredningens utgångspunkt vara ett förslag som inte i sig är kostnadsdrivande eller ställer krav på varken ökade resurser eller minskat antal studenter för att kunna genomföras.

I linje med att det nya systemet för styrning och resurstilldelning inte ska innebära mera pengar till universitet och högskolor understryker regeringsdirektiven i stället effektiv användning av befintliga medel.
Som brukligt är de i direktiven formulerade ambitionerna högt ställda, det man vill ha är en styrning som är ”förståelig, transparent och förutsebar för riksdag och regering, för lärosätena och för omvärlden”.

Om den nu pågående genomförda styr- och resursutredningen resulterar i ett nytt system kan det, efter remissbehandling, komma att gälla från 2020.

Tre åsikter

… om budgetresurser

Henrick Gyllberg, högskole­direktör, Blekinge tekniska högskola:
– Jag höll utbildningar i det nuvarande styrningssystemet när det infördes 1993, jag var företagsekonom på den tiden och det handlade ju om en omläggning till en marknadsmodell med konkurrens och raka ackord, att få betalt per student. Mycket har fungerat väl, men prislapparna bör problematiseras och lärosätena behöver långsiktiga förutsättningar, reell autonomi och mindre av jakt på anslag.

Mia Philipson, forsknings­politisk talesperson för Sveriges unga akademi:
– Sveriges unga akademi hoppas att ett nytt system innebär att basanslagen fördelas konkurrensutsatt, utifrån tydliga kvalitetskriterier och enligt en successivt ökande rörlig andel. Utvärdering av kvalitet inom forskning och undervisning bör ske genom mätbara parametrar, som exempelvis bibliometri. Vi anser inte att resursfördelning bör omfatta samverkan, i så fall måste den definieras genom att man låter fakulteter och institutioner inventera vilka uppgifter de definierar som samverkan.

Gustaf Nelhans, universitets­lektor i biblioteks- och informationsvetenskap, Högskolan i Borås:
– Indikatorer kan vara kvalitets­drivande, men jag är kritisk till att slå ihop så väsensskilda indikatorer som inomvetenskapliga citeringar och ekonomiska anslag med indikatorer för genomslag i samhället, det kan leda till att lärosätena ”gamar” systemet och ställer universitetens tre uppgifter mot varandra. Samverkan kan premieras på annat sätt, men vi bör också diskutera om betoningen av ”samverkan” innebär att innovation håller på att ta över den traditionella kunskapens roll när det gäller förväntningar på vad lärosätena ska leverera.